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每经记者｜石雨昕    每经编辑｜陈旭    

在人口结构转型与技术革命交织、新业态蓬勃发展、人口老龄化加剧的当下，社会保障在经济发展、民生保障中的关键作用愈发凸显。

目前，我国在各平台注册的网约配送员超过1200万人，这些骑手的工作灵活性强、流动性大，导致其往往没有固定的劳动关系，也享受不到完善的社会保障。近日，多家平台宣布为外卖骑手缴纳社保，此举也引发广泛关注。

如何有效保障灵活就业者的社会保险权益？2025年全国两会期间，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成接受了《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者的专访，就社会保障、养老保障等多方面话题进行了深入解读。

郑功成是中国最早的保险专业学者之一，在社会保障及民生领域研究近40年，是中国社会保障学科的重要开拓者。自2003年起，他连续5届担任全国人大常委会委员，履职已有22个年头 ，累计领衔提出80 多件立法议案，参与众多法律审议，在民生保障立法方面有着深入的研究并提供过多部专家建议稿 。

应给予新就业形态劳动者与传统就业劳动者一样的社会保障

NBD：近期部分平台开始为骑手缴纳社保，但实践中存在劳动关系认定模糊、参保标准不统一等问题。您认为应当如何划分企业与灵活就业者之间的缴费责任与缴费比例？完善骑手社保可能增加平台用工成本，会否导致配送费上涨或就业岗位收缩？如何在保障劳动者权益与维护平台经济活力间找到平衡点？

郑功成：平台为骑手缴纳社保是值得肯定的正确取向，因为社会保险应当是劳动者普适的社会权益，而不能只是传统劳动体制下的劳动者专有权益。

基于此，一些平台开始考虑为骑手缴纳社保，这反映出平台企业履行社会责任的意识正在增强。不过，还需要相关政策同步跟上，因为参加社保不是企业一方的事情，而是企业与劳动者双方的事情，而且必须依照相关法律政策来实施，并非企业宣布代劳动者缴纳即可。

现行政策均是基于传统劳动关系来加以认定，并以此作为实施依据，而平台就业作为一种新业态，相关政策层面还不足以为当前的实践提供完整的依据。

总体而言，我认为应当分险种来处理，比如养老保险和医疗保险，适宜采取平台与劳动者分责制，工伤保险则应当由平台担责。与此同时，应当降低养老保险、医疗保险缴费率，并以灵活经办方式为灵活就业者提供经办服务。

近年来我国灵活就业人员参加职工医保数量

近年来，我国灵活就业人员参加职工医保数量总体稳步增长  数据来源：同花顺iFinD

在这方面，当前亟需尽快探索，总结经验，形成成熟的政策。我国需要走出应对新业态下社会保险事业发展的新路，这既是维护劳动者权益的现实需要，同时也是扎实推动全体人民走向共同富裕的必要途径。

NBD：不仅是外卖骑手，随着平台经济迅速发展，包括网约车驾驶员等新就业形态劳动者数量也大幅增加。您认为社保制度应如何调整，才能适应新业态发展？

郑功成：近年来，国家对于灵活就业人群的保障制度及相关措施开始逐步完善，但现行社保制度还不能完全跟上当前的就业形势，相当一部分灵活就业者仍游离在职工社保制度之外，与劳动本身相关的权益得不到应有的保障。

比如在劳动时间方面，加班在一些用人单位成为常态，由平台支配的新业态就业劳动者如快递员更是不分白天黑夜；在劳动报酬方面，一线劳动者报酬长期偏低，新业态下的劳动者报酬被算法强势牵引，更有用人单位通过劳务派遣方式用工来规避其社会保险缴纳等义务；在劳动安全方面，灵活用工、平台用工、劳务派遣用工无法得到应有的安全保障。

面对新形势，一方面，要更新理念与时俱进，赋予社保制度新内涵。应将参加社保视为所有劳动者的正当权益，而不仅仅是传统就业劳动者的法定权益。灵活就业者在原则上具备正规就业的基本要素，以平台就业为例，都是按单从平台领取工作任务、服从平台管理、接受平台处罚，应给予他们与传统就业劳动者一样的社会保障。

另一方面，建立统一的社保制度是必由之路，不宜为灵活就业者单独建制，以免出现社保制度碎片化等问题。应按照公平公正、普遍适用的原则尽快修订相关法律法规，完善社保制度，且确保政策统一有效。

我国未来就业问题的解决，需要更加重视灵活就业特别是新就业形态的发展。积极、有效地解决好灵活就业者的正当权益保护问题。这不仅关系公众的安全感，也关乎社会公正与国民经济健康发展。

提高居民基本养老保险水平 将企业年金推向适度普惠

NBD：随着老龄化加剧，对养老金制度提出了更高要求。请问中国现行养老金制度存在哪些问题尚待解决？对此您有哪些建议？

郑功成：我国现行多层次养老金制度中，基本养老金制度占据主导地位，但也应当为企业年金和商业性养老金发展留出空间，而目前的情形是机关事业单位养老体系第一层次独大，绝大多数企业退休人员也是完全依靠第一层次，而老年居民第一层次即居民基本养老保险水平比较有限。

近年来我国企业年金参加职工数量

截至2024年三季度末，我国企业年金参加职工数量已达到3218万人  数据来源：同花顺iFinD

因此，总体上我国第二、三层次养老金发展还比较滞后，尤其是民营企业和低收入劳动者难以参与，加剧了不同群体间的待遇差距。这种状况不仅影响了养老保险制度的公平性和可持续性，还可能引发社会风险的累积。

我们需要客观正视现阶段社会保障制度公平性不足的问题，它导致社会保障领域的系统性风险在持续积累，一些不良效应开始发酵。

对此，一方面，应坚守公平建制的核心价值理念，加快实现法定养老金制度的统一，调整基本养老保险的责任分担机制，并赋予相关政策参数自我调节功能。

另一方面，要构建层次结构清晰、保障功能明确、未来预期稳定的多层次养老金制度体系，确保养老金制度能够更好地满足公民的基本生活需求和社会发展的需要。

NBD：今年年初，中共中央、国务院《关于深化养老服务改革发展的意见》印发，其中明确要大力发展养老金融。在您看来，当前我国为何如此重视养老金融的发展？养老金融包含哪些主要构成部分，它们各自在养老保障体系中扮演怎样的角色？

郑功成：我国的人口老龄化规模大、速度快，同时还伴随着少子化等现象，无论是对保障老年人基本生活来源的养老金制度而言，还是满足亿万老年人养老服务需求及促进整个老龄产业发展的需要出发，我国都应当发展好养老金融。

现在，养老金融包括基本养老保险基金、战略储备基金、企业年金、职业年金以及个人养老金和市场上的其他养老金金融产品，但总规模还是偏小的，我们还需要提高居民基本养老保险水平、做大战略储备基金、将企业年金推向适度普惠，再将国债纳入个人养老金产品范围，将特定养老储蓄、指数基金纳入个人养老金产品目录，推动更多养老理财产品纳入个人养老金产品范围，我国的养老金融规模将会持续快速增长。如果再加上养老服务金融、养老产业金融，其对经济社会的影响将是巨大的。

NBD：在您看来，未来发展养老金融有哪些要点？

郑功成：我国的养老金融前景广阔，但必须理性务实地推进其发展，这样才能获得理想的发展成效。

一方面，要厘清社会养老保险与市场化养老金产品之边界。让政府主导的社会养老保险回归追求公共利益和公平正义本色，让市场化的养老金产品回归追求私人利益和经济效率本色。

另一方面，要尽快完善相关社会保障制度，这是发展养老金融的前提条件。要通过全面优化现行基本养老保险制度并使之走向成熟定型，为其他层次养老保险的发展提供清晰、稳定的空间。

比如，让基本养老保险采取现收现付制，回归保基本责任本位，成为公平的社会保障制度；通过建立长期护理保险制度和基本养老服务制度，促使养老服务金融快速发展；通过制定科学的养老产业政策，让养老产业金融得到大发展。

此外，要激发市场主体内生动力，依靠有吸引力的产品赢得客户，而不仅仅是依赖政策支持或税收优惠。只有通过开发具有附加值和增值服务的养老金融产品，才能真正满足市场需求并获得广泛认可。

比如个人养老金如果只以增加未来的养老金来招揽客户，这种产品就会失去足够的吸引力。因为现在养老金水平高的人往往不需要更高的养老金，而现在养老金水平低的人则通常没有能力承担，也不太可能享受税收优惠。

基于此，只有通过开发有附加值、增值服务的养老金融产品，才能赢得越来越多的客户。

封面图片来源：每日经济新闻